《湖南省自然資源廳 湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 湖南省林業(yè)局關于支持設施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林管理有關工作的通知》政策解讀
索引號：430S00/2023-102451
發(fā)布機構：省自然資源廳
發(fā)文日期：2023-08-31 17:59
名稱： 《湖南省自然資源廳 湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 湖南省林業(yè)局關于支持設施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林管理有關工作的通知》政策解讀
《湖南省自然資源廳 湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 湖南省林業(yè)局
關于支持設施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林管理有關工作的通知》政策解讀
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《湖南省自然資源廳湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳湖南省林業(yè)局關于支持設施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林管理有關工作的通知》（湘自資規(guī)〔2023〕4號，以下簡稱《通知》）已于近日印發(fā)。為便于市縣自然資源部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、設施農(nóng)業(yè)經(jīng)營者以及社會公眾等有關各方更好地了解《通知》的主要內容，現(xiàn)圍繞《通知》出臺的背景、相關內容和工作要求等進行解讀。
1．《通知》的出臺背景是什么？
一是原文件已到期失效，有修訂必要。《湖南省自然資源廳 湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關于改進設施農(nóng)業(yè)用地管理的通知》（湘自然資規(guī)〔2020〕3號）作為我省設施農(nóng)業(yè)用地管理基礎性、專門性文件，已于2023年6月到期。同時，設施農(nóng)業(yè)用地管理中出現(xiàn)了一些新情況新問題，如作物畜禽水產(chǎn)范圍不明確、上圖入庫成本負擔不合理、預存土地復墾費存爭議等。亟需堅持問題導向，對原文件進行修訂，為設施農(nóng)業(yè)用地管理提供依據(jù)。
二是國家政策發(fā)生重大調整，需細化落實。國家對設施農(nóng)業(yè)占用耕地的政策進行了重大調整，同時要求生態(tài)保護紅線內種植養(yǎng)殖活動不擴大現(xiàn)有規(guī)模。我省出臺了嚴格落實耕地進出平衡的通知，正在起草關于加強全省生態(tài)保護紅線管理工作的實施意見。上述政策變化和動向需在設施農(nóng)業(yè)用地管理中做好銜接和細化。
三是用地用林管理各有要求，需統(tǒng)籌整合。設施農(nóng)業(yè)用地實行自然資源部門指導下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案管理，設施農(nóng)業(yè)用林則由林業(yè)部門實行審批管理。設施農(nóng)業(yè)用地備案和設施農(nóng)業(yè)用林審批的關系有待進一步理順，以方便經(jīng)營者辦理相關手續(xù)，構建良好的設施農(nóng)業(yè)用地用林管理秩序。
2．《通知》規(guī)定了農(nóng)作物和畜禽水產(chǎn)的種類，對此應何如何理解？
《通知》列舉了一些常見農(nóng)作物，但未列出的其他農(nóng)作物并未在禁止之列，凡是符合當?shù)胤N植結構要求的農(nóng)作物都可適用。畜禽水產(chǎn)種類則嚴格限定在提供食用農(nóng)產(chǎn)品、藥用農(nóng)產(chǎn)品、紡織原料的可養(yǎng)殖動物，其他觀賞類（如金魚）、競技類（如賽鴿、賽馬）、寵物類（如寵物貓、狗）等可養(yǎng)殖動物則不在此列。這樣規(guī)定的原因在于，設施農(nóng)業(yè)要在農(nóng)用地上建設建（構）筑物，特別是畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設施對土地表層土壤的破壞較大。因此，應嚴格控制適用的畜禽水產(chǎn)種類，將非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的養(yǎng)殖動物排除在外。鼓勵這些動物養(yǎng)殖使用閑置廢棄低效的集體建設用地。
3．《通知》對種植養(yǎng)殖設施具體類型的規(guī)定有哪些變化？
《通知》在舊版文件基礎上，對種植養(yǎng)殖設施類型的規(guī)定更加細化、全面、明確，便于快速判定特定設施用地是否屬于設施農(nóng)業(yè)用地。特別是將作物簡單加工（如去皮、剝殼、粉碎、切割、打臘）設施用地和規(guī)模化畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖場配建的員工宿舍、食堂等用地納入設施用地范圍，一方面體現(xiàn)了對設施農(nóng)業(yè)用地的支持，另一方面對監(jiān)管能力提出了更高的要求。
對于作物簡單加工，應按照不改變農(nóng)產(chǎn)品基本自然性狀和化學性質的要求進行把握，超出這個程度（如谷物發(fā)酵、油菜籽榨油、酸菜腌制等），應按建設用地認定和管理。對員工宿舍、食堂等用地，應按照規(guī)模化畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖場內部設施、養(yǎng)殖場因防疫要求必須實行封閉式管理、非成套住宅等要求進行把握，并由所在地縣級自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門共同認定。
設施農(nóng)業(yè)仍處在快速發(fā)展期，新的設施類型不斷出現(xiàn)。因此，在設施農(nóng)業(yè)用地管理工作中，應當根據(jù)實際情況，實事求是認定設施農(nóng)業(yè)用地范圍。對未明確為設施農(nóng)業(yè)用地的設施用地，由縣級自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按照是否直接用于或輔助農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的標準共同認定。在認定時，應將該設施對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的影響作為重要考量因素，如去除該設施后，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)無法繼續(xù)或生產(chǎn)效率或質量受到顯著影響，則宜認定為設施農(nóng)業(yè)用地。
4．確需在項目用地范圍內結合設施農(nóng)業(yè)安排少量建設用地，融合發(fā)展農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的，應如何操作？
《通知》列舉了一些易與設施農(nóng)用地混淆的建設用地情形，結合明確支持的設施農(nóng)用地類型，幫助基層管理人員和經(jīng)營者準確把握設施農(nóng)用地與建設用地的邊界。確需在項目用地范圍內安排少量建設用地，融合發(fā)展農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的，可適用《自然資源部 國家發(fā)展改革委 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（自然資發(fā)〔2021〕16號）和《湖南省自然資源廳 湖南省發(fā)展和改革委員會 湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關于印發(fā)〈農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障實施細則〉的通知》（湘自資發(fā)〔2021〕53號）規(guī)定的系列支持政策，保障合理建設用地需求。
5．設施農(nóng)業(yè)用地標準相對于舊版文件有哪些變化？
本次修訂順應設施農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展對輔助設施用地需求增多的趨勢，嚴格落實自然資源部對設施農(nóng)業(yè)用地實行用地占比和用地規(guī)模“雙指標”控制的要求，適度放寬和細化輔助設施用地標準，具體表現(xiàn)為：一是將作物設施種植的輔助設施用地占比由5%提高至10%；二是將畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖輔助設施用地占比分別由10%、7%提高至15%，用地規(guī)模上限統(tǒng)一規(guī)定為15畝；三是將大田種植的輔助設施用地占比由1%提高至5%，規(guī)模上限由15畝提高至20畝（種植面積500畝以內）和30畝（種植面積500畝以上）；四是參考易地扶貧搬遷安置房用地面積標準，規(guī)定符合條件的員工宿舍、食堂等用地不得超過25平方米/人。
6．設施農(nóng)業(yè)用地如何確定占用的地類？
在確定設施農(nóng)業(yè)項目建設擬占用土地的地類時，總體上要以“三調”為基礎的最新年度國土變更調查現(xiàn)狀地類為準。最新年度國土變更調查指實際用地勘測定界時最新的年度國土變更調查成果，以國家級核查通過后最終統(tǒng)一下發(fā)的數(shù)據(jù)庫版本為準。
最新年度國土變更調查現(xiàn)狀地類為建設用地時，要按照《自然資源部辦公廳關于以“三調”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》（自然資辦函〔2022〕411號）要求，進一步認定是否為合法建設用地。有合法來源的，按照建設用地認定地類，且被設施農(nóng)業(yè)項目建設占用后，不改變建設用地性質，依法辦理建設用地有關用地和規(guī)劃手續(xù)。無合法來源的，在《設施農(nóng)業(yè)用地備案申請表》“地類信息”欄中據(jù)實填報建設用地面積，被設施農(nóng)業(yè)項目建設占用后，用地性質變更為設施農(nóng)業(yè)地，按要求辦理設施農(nóng)業(yè)用地備案和上圖入庫。
此外，還有兩種特殊情形需要注意。一是直接利用耕地耕作層或其他農(nóng)用地表層土壤進行糧棉油糧菜等符合耕地利用優(yōu)先序的農(nóng)作物生產(chǎn)的日光溫度、大棚用地，按照耕地認定。二是林業(yè)主管部門依據(jù)《森林法》已辦理“修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的工程設施占用林地”審批手續(xù)的，仍按照林地管理。但是在林地以外的農(nóng)用地和未利用地上修筑林業(yè)直服設施的，應辦理設施農(nóng)業(yè)用地備案和上圖入庫。
7．設施農(nóng)業(yè)項目如何落實耕地“進出平衡”？
《通知》在《湖南省自然資源廳關于嚴格落實耕地進出平衡的通知》（湘自資發(fā)〔2022〕15 號）的基礎上，進一步明確設施農(nóng)業(yè)項目落實耕地“進出平衡”的具體辦法。
一是明確耕地“進出平衡”責任主體。設施農(nóng)業(yè)項目占用一般耕地的，經(jīng)營者是落實耕地“進出平衡”的直接責任主體。經(jīng)營者可與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、縣級自然資源主管部門簽訂委托補充協(xié)議，協(xié)商確定補充耕地費用，其性質為民事合同。經(jīng)營者也可委托其他組織或個人補充耕地，但這種委托僅具有內部效力，如發(fā)生未按照耕地“進出平衡”方案履行補充耕地責任的情形，則要注銷經(jīng)營者的設施農(nóng)業(yè)用地備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、縣級自然資源主管部門未履行補充耕地責任的，則不會注銷經(jīng)營者的設施農(nóng)業(yè)用地備案，而是按照耕地保護有關規(guī)定，對有關責任主體進行處理。
二是編制實施耕地“進出平衡”方案。將耕地“進出平衡”方案編制審批作為設施農(nóng)業(yè)用地備案的前置程序，但依據(jù)方案補充耕地可與設施農(nóng)業(yè)項目建設同步進行。此處的耕地“進出平衡”方案有兩種形式，一種是經(jīng)縣級人民政府批準報市州人民政府和省自然資源廳備案的縣域年度耕地“進出平衡”總體方案，對包括設施農(nóng)業(yè)在內的各種農(nóng)業(yè)結構調整涉及的耕地轉入轉出作出統(tǒng)一安排；另一種是對縣域年度耕地“進出平衡”總體方案編制時難以預見、未作安排的設施農(nóng)業(yè)項目，由經(jīng)營者或受委托的縣級自然資源主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）單獨編制項目耕地“進出平衡”方案，經(jīng)縣級人民政府同意后實施，并對縣域年度耕地“進出平衡”總體方案進行相應調整或將有關內容納入下一年度總體方案。
當前，國家正在謀劃改革完善耕地占補平衡制度，將各類對耕地的占用統(tǒng)一納入占補平衡管理，耕地“進出平衡”將成為一個過渡性的制度安排。待國家出臺耕地占補平衡制度改革方案后，設施農(nóng)業(yè)占用耕地即按照新規(guī)定執(zhí)行。
8．《通知》對設施農(nóng)業(yè)用地的一般取得程序是如何規(guī)定的？
經(jīng)營者在取得設施農(nóng)業(yè)用地過程中可能需要辦理的手續(xù)有三種，一是設施農(nóng)業(yè)用地備案手續(xù)，二是涉及占用自然保護地、濕地、水產(chǎn)種質資源保護區(qū)的征求意見手續(xù)，三是涉及占用耕地、林地、草地的審批手續(xù)。《通知》將這些手續(xù)梳理整合，將涉及占用耕地、林地、草地的審批手續(xù)作為設施農(nóng)業(yè)用地備案的前置審批，將涉及占用自然保護地、濕地、水產(chǎn)種質資源保護區(qū)的征求意見手續(xù)與設施農(nóng)業(yè)用地備案審查合并，為生態(tài)保護紅線內有限人為活動管控預留接口，并明確不同情形下應提交的設施農(nóng)業(yè)用地備案資料清單。
9．《通知》為什么規(guī)定農(nóng)戶自建小型種植養(yǎng)殖設施實行臺賬管理，不納入上圖入庫范圍？
為進一步提升農(nóng)戶主動辦理設施農(nóng)業(yè)用地備案手續(xù)的意愿，《通知》在設施農(nóng)業(yè)用地規(guī)范化、精準化管理需要和減少對農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營自主權干預之間取得平衡，針對農(nóng)戶小型種植養(yǎng)殖設施推出了設施農(nóng)業(yè)用地簡易備案程序，規(guī)定可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）組織調查摸底，對農(nóng)戶自建用地面積30平方米以下的種植養(yǎng)殖設施實行臺賬管理。要注意的是，簡易備案手續(xù)的適用應符合選址要求且不需辦理有關審批手續(xù)，涉及占用耕地、林地、草地的情況下，應適用常規(guī)備案手續(xù)。至于30平方米的面積標準，是綜合現(xiàn)行土地衛(wèi)片執(zhí)法、國土變更調查最小圖斑面積而確定，不排除隨著技術進步和管理需要進一步提升土地管理精度。
10．《通知》對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和土地承包經(jīng)營權人的權益如何保護？
舊版文件對集體經(jīng)濟組織和土地承包經(jīng)營權人的權益保護體現(xiàn)在“兩協(xié)議一公告”，“兩協(xié)議”即經(jīng)營者與承戶農(nóng)戶簽訂的土地經(jīng)營權流轉協(xié)議、經(jīng)營者與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂的設施農(nóng)業(yè)用地協(xié)議，“一公告”即建設方案和設施農(nóng)業(yè)用地協(xié)議的公告程序。《通知》修改為“一協(xié)議兩同意”，“一協(xié)議”即將設施農(nóng)業(yè)用地協(xié)議與土地經(jīng)營權流轉協(xié)議合并，“兩同意”即設施農(nóng)業(yè)項目建設必須取得土地承包經(jīng)營權人和集體經(jīng)濟組織同意。“一協(xié)議兩同意”相對于“兩協(xié)議一公告”，程序更加簡潔明了，對承戶農(nóng)戶土地權益的維護更加有力，避免了經(jīng)營者按照原有用途協(xié)議流轉土地但隨后擅自轉換用途建設種植養(yǎng)殖設施的情況發(fā)生。
11．為什么在設施農(nóng)業(yè)用地選址環(huán)節(jié)增加向縣級自然資源部門查詢數(shù)據(jù)的規(guī)定？
自然資源部文件和我省地方法規(guī)規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使設施農(nóng)業(yè)用地備案管理的事權，提升了設施農(nóng)業(yè)用地備案的效率，方便了群眾辦事。但調研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對不符合選址要求的設施農(nóng)業(yè)用地進行備案并不鮮見，主要原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺數(shù)據(jù)缺技術，弄不清楚占用的地類以及永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線等禁止限制選址區(qū)域的準確邊界。因此，《通知》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）在指導設施農(nóng)業(yè)用地選址時，應向縣級自然資源部門查詢擬選址區(qū)域空間數(shù)據(jù)。縣級自然資源部門要補充收集可能影響選址的其他空間數(shù)據(jù)，比如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的水產(chǎn)種質資源保護區(qū)、生態(tài)環(huán)境部門的禁養(yǎng)區(qū)、水利部門的飲用水水源保護區(qū)等， 一并進行套合分析。鼓勵縣級自然資源部門在反饋擬選址區(qū)域內空間數(shù)據(jù)時，一并提出是否符合選址要求的意見以及辦理有關前置審批的提示，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)更好履行選址指導和備案審查的職責。
12．設施農(nóng)業(yè)項目經(jīng)營者是否要預存土地復墾費是？
調研中基層自然資源部門傾向于預存，經(jīng)營者傾向于不預存。設施農(nóng)業(yè)項目占用的地類主要是耕地和林地。設施農(nóng)業(yè)項目占用林地，經(jīng)營者要繳納森林植被恢復費，由林業(yè)部門恢復減少的森林植被面積。設施農(nóng)業(yè)項目占用耕地，經(jīng)營者要落實耕地“進出平衡”。一方面，設施農(nóng)業(yè)項目占用的耕地和林地都得到了及時補充，土地復墾不是保證耕地和林地面積的主要途徑；另一方面，經(jīng)營者承擔了相應的用地成本，如還需要預存土地復墾費，則將進一步提高設施農(nóng)業(yè)用地取得成本。與臨時用地不同，設施農(nóng)業(yè)用地期限較長，預存的土地復墾費將長期躺在銀行賬戶里“睡覺”。為降低設施農(nóng)業(yè)用地取得成本，保護承包農(nóng)戶土地權益，本次修訂將預存土地復墾費視為一種合同行為，不作強制性要求，由集體經(jīng)濟組織或有關農(nóng)戶與經(jīng)營者平等自愿協(xié)商。
13．《通知》對設施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫是如何規(guī)定的？
自然資源部規(guī)定，對設施農(nóng)業(yè)用地的認定將依據(jù)上圖入庫信息，設施農(nóng)業(yè)用地未按要求上圖入庫的，管理中不予認可。《通知》規(guī)定，由經(jīng)營者在申請設施農(nóng)業(yè)用地備案時提交勘測定界材料，縣級自然資源部門在收到設施農(nóng)業(yè)用地備案資料并復核通過后，在全國設施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)錄入項目信息和界址坐標，完成上圖入庫。縣級自然資源部門應對設施農(nóng)業(yè)用地勘測定界成果加強質量監(jiān)督管理，鼓勵在門戶網(wǎng)站公布縣域內提供設施農(nóng)業(yè)用地測繪服務的技術單位信息，包括單位名稱、資質等級、服務區(qū)域、收費標準、聯(lián)系方式等，方便經(jīng)營者選取合適的測繪服務單位。
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