法規(guī)規(guī)章備案審查工作踏上新征程
北京航空航天大學備案審查制度研究中心主任、教授王鍇
備案審查是中國特色的憲法監(jiān)督和法律監(jiān)督制度。黨的二十大報告中指出，完善和加強備案審查制度。黨的二十屆三中全會《決定》提出，完善合憲性審查、備案審查制度。目前，我國已經(jīng)形成了由黨委、人大、政府、軍隊、監(jiān)委、法院等各系統(tǒng)分工負責、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系。法規(guī)規(guī)章備案審查是政府備案審查的重要內容，2024年修訂通過的國務院組織法中也規(guī)定，國務院健全行政監(jiān)督制度，加強行政復議、備案審查、行政執(zhí)法監(jiān)督、政府督查等工作。
我國備案審查制度發(fā)源于上個世紀80年代前后。1990年國務院的《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》第6條就明確規(guī)定，報送國務院備案的法規(guī)、規(guī)章，由國務院法制局負責就下列幾個主要方面進行審查。該規(guī)定在2002年被《法規(guī)規(guī)章備案條例》所取代。《法規(guī)規(guī)章備案條例》施行22年以來，對政府的備案審查工作發(fā)揮了重要推動作用。僅2023年，司法部就代表國務院依法主動逐件審查備案的法規(guī)規(guī)章3021件，對存在與上位法不一致問題的法規(guī)規(guī)章作出處理，糾正了36件規(guī)章。此外，督促5個部門取消和調整6件規(guī)章中的不合理罰款事項。這些工作都切實維護了國家法治統(tǒng)一。
當然，條例施行22年以來也遇到了一些新情況和新問題。尤其是黨的十八大以來，備案審查工作快速發(fā)展，一些新的要求和機制不斷推出，因此，條例有必要與時俱進，對相關內容作必要的修改。
此次《法規(guī)規(guī)章備案條例》的修訂遵循了黨中央提出的“提高備案審查能力和質量”的總體要求，同時，由于立法法等上位法的修訂以及黨政機構改革，條例需要作出相應的修改與之保持一致。從修改內容來看，此次修訂具有以下十大亮點：
1.更新了條例的名稱為《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》。這既反映了備案和審查職責的不可分離，也是對立法法第五章的標題從“適用與備案”修改為“適用與備案審查”的回應。
2.將堅持黨的領導和“有件必備、有備必審、有錯必糾”作為政府備案審查的工作要求。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是確保一切工作取得勝利的關鍵。“三必”是2015年中共中央辦公廳發(fā)布的有關文件中提出，目前《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》和《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》均將其納入，因此，《條例》明確法規(guī)規(guī)章備案審查的工作要求有助于堅持正確的政治方向和工作目標。
3.將浦東新區(qū)法規(guī)和海南自由貿易港法規(guī)納入備案審查范圍。浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿港法規(guī)是我國近些年出現(xiàn)的新的立法形式。2023年修改的立法法已經(jīng)明確規(guī)定，這兩類法規(guī)要向國務院備案，因此，《條例》將其納入備案審查范圍正是“有件必備”精神的體現(xiàn)。
4.明確了代表國務院行使備案審查權的是國務院備案審查工作機構。2018年，黨和國家機構改革后，將原國務院法制辦和原司法部的職責進行整合，重新組建司法部，為了反映這種職責變化，此次《條例》中明確了國務院備案審查工作機構依照本條例的規(guī)定負責國務院的法規(guī)規(guī)章備案工作，履行備案審查監(jiān)督職責，健全備案審查工作制度。同時，明確了主動審查、專項審查、聯(lián)合審查均作為法規(guī)規(guī)章備案審查的審查方式。
5.增加了國務院備案審查工作機構向國務院作備案審查年度工作報告的制度。備案審查的年度工作報告制度最早是2019年全國人大常委會委員長會議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》中規(guī)定的，后來也被2022年修改的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法作為地方人大常委會的工作內容。它反映了備案審查工作機構向備案審查機關負責的精神，同時也有利于備案審查機關對備案審查工作機構進行監(jiān)督。
6.細化了法規(guī)規(guī)章備案審查的銜接聯(lián)動機制。2023年修改的立法法第115條規(guī)定，備案審查機關應當建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制，對應當由其他機關處理的審查要求或者審查建議，及時移送有關機關處理。備案審查銜接聯(lián)動是適應我國備案審查工作的特點所建立的機制。由于我國備案審查存在不同備案審查系統(tǒng)以及同一系統(tǒng)內部同一個文件報送多個機關備案的情形，因此，建立不同系統(tǒng)和不同機關之間的備案審查銜接聯(lián)動機制對于維護備案審查標準和結論的統(tǒng)一具有至關重要的意義。為此，《條例》響應立法法的要求，規(guī)定國務院備案審查銜接聯(lián)動機制的主要內容為加強與其他機關備案審查工作機構的聯(lián)系，同時在雙重備案聯(lián)動、移送處理、征求意見、會商協(xié)調、信息共享、能力提升等方面加強協(xié)作配合。
7.豐富了法規(guī)規(guī)章備案審查的內容。一方面，將“是否符合黨中央、國務院的重大決策部署和國家重大改革方向”作為法規(guī)規(guī)章備案審查的重要內容，確保了法規(guī)規(guī)章備案審查工作的政治站位，有助于發(fā)揮法規(guī)規(guī)章備案審查保證黨中央令行禁止的重要功能。另一方面，在規(guī)章的適當性審查中增加“規(guī)定的措施是否符合立法目的和實際情況”的內容，從而明確了規(guī)章適當性審查的標準，保證了法規(guī)規(guī)章的制定符合科學立法的要求。
8.在法規(guī)規(guī)章備案審查工作中踐行全過程人民民主。備案審查工作既是中國特色社會主義民主的重要保證，也是中國特色社會主義民主的重要組成部分。因此，備案審查工作應當貫徹全過程人民民主理念，保障人民群眾對國家立法和監(jiān)督工作的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，使備案審查制度和工作成為踐行全過程人民民主的重要形式和制度載體。為此，《條例》專門規(guī)定，國務院備案審查工作機構審查法規(guī)、規(guī)章時，可以通過座談會、論證會、聽證會、委托研究、實地調研等方式，聽取國家機關、社會組織、企事業(yè)單位、專家學者以及利益相關方的意見，并注重發(fā)揮備案審查專家委員會的作用。
9.增強備案審查的糾錯方式和制度剛性。《條例》專門規(guī)定，經(jīng)審查，規(guī)章應當予以糾正的，國務院備案審查工作機構可以通過與制定機關溝通、提出書面審查意見等方式，建議制定機關及時修改或者廢止；或者由國務院備案審查工作機構提出處理意見報國務院決定，并通知制定機關。
10.強化上下級備案審查工作機構之間的工作指導。政府備案審查工作的順利開展需要上下級政府備案審查工作機構之間的步調一致，為此，《條例》明確了國務院備案審查工作機構通過培訓、案例指導等方式對省級備案審查工作的聯(lián)系和指導。
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